Oleh: Jumhadi,SH. ( Koordinator Nasional Beresin Indonesia )
Jakarta, Intip24News.com – Reforma agraria dalam sistem hukum Indonesia pada dasarnya tidak dapat dipisahkan dari amanat konstitusi. Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Ketentuan tersebut tidak semestinya dimaknai semata-mata sebagai pemberian kewenangan kepada negara untuk menguasai dan mengatur tanah, tetapi harus dipahami sebagai mandat konstitusional yang menempatkan kemakmuran rakyat sebagai tujuan utama dalam setiap kebijakan pengelolaan sumber daya agraria.
Dengan demikian, kebijakan pertanahan tidak boleh hanya berorientasi pada tertib administrasi, kepastian investasi, atau kepastian hukum formal, tetapi harus mampu menjawab persoalan ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah, konflik agraria, akses masyarakat terhadap tanah, serta perlindungan terhadap masyarakat hukum adat dan kelompok masyarakat yang menggantungkan kehidupannya pada sumber-sumber agraria.
Dalam perspektif tersebut, negara memiliki kewajiban untuk memastikan bahwa penguasaan dan pemanfaatan tanah tidak menghasilkan konsentrasi penguasaan yang bertentangan dengan kepentingan masyarakat luas. Penafsiran terhadap Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 perlu ditempatkan dalam kerangka bahwa hak menguasai negara bukanlah hak kepemilikan negara secara absolut, melainkan kewenangan publik untuk mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, pemeliharaan, serta hubungan hukum antara masyarakat dengan tanah.
Oleh sebab itu, ketika negara menjalankan kebijakan agraria, ukuran keberhasilannya tidak cukup hanya dilihat dari banyaknya bidang tanah yang telah didaftarkan atau sertifikat yang telah diterbitkan, tetapi juga harus dilihat dari sejauh mana kebijakan tersebut mampu menciptakan struktur penguasaan tanah yang lebih adil dan memberikan manfaat nyata bagi masyarakat.
Mandat konstitusional tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau UUPA. UUPA merupakan salah satu instrumen fundamental dalam pembentukan hukum agraria nasional. Pasal 2 UUPA memberikan dasar mengenai hak menguasai negara atas bumi, air, dan ruang angkasa, termasuk kewenangan negara untuk mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan tanah serta hubungan hukum antara orang dengan tanah.
Sementara itu, Pasal 6 UUPA menegaskan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Prinsip tersebut menunjukkan bahwa hak atas tanah tidak dapat dilepaskan dari kepentingan masyarakat secara lebih luas. Hak individual atas tanah tetap diakui, tetapi pelaksanaannya harus memperhatikan kepentingan sosial dan tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum.
Prinsip tersebut diperkuat oleh Pasal 7 UUPA yang pada dasarnya mencegah penguasaan dan pemilikan tanah yang melampaui batas sehingga merugikan kepentingan umum. Demikian pula Pasal 10 UUPA menegaskan prinsip bahwa tanah pertanian pada asasnya harus dikerjakan atau diusahakan secara aktif oleh pemiliknya. Sementara itu, Pasal 17 UUPA memberikan dasar bagi pengaturan mengenai batas maksimum dan minimum penguasaan tanah serta membuka ruang bagi pelaksanaan redistribusi terhadap tanah yang melampaui batas maksimum kepada pihak-pihak yang membutuhkan.
Dengan demikian, gagasan mengenai redistribusi tanah bukanlah konsep baru yang muncul dalam kebijakan kontemporer, melainkan telah menjadi bagian dari desain hukum agraria nasional sejak lahirnya UUPA.Dalam perkembangannya, konsep reforma agraria kemudian memperoleh pengaturan yang lebih konkret melalui Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria. Peraturan Presiden tersebut memperlihatkan bahwa reforma agraria tidak hanya berkaitan dengan pemberian sertifikat atau legalisasi aset. Reforma agraria mencakup legalisasi aset, redistribusi tanah, pemberdayaan ekonomi subjek reforma agraria, penguatan kelembagaan reforma agraria, dan partisipasi masyarakat.
Dengan demikian, secara normatif saja sudah terlihat bahwa reforma agraria memiliki dimensi yang jauh lebih luas daripada administrasi pertanahan.Hal ini menjadi penting untuk membedakan antara administrasi pertanahan dengan reforma agraria. Administrasi pertanahan pada dasarnya diperlukan untuk menciptakan kepastian hukum mengenai status, subjek, objek, dan hubungan hukum atas tanah. Namun, kepastian administrasi tidak secara otomatis berarti terciptanya keadilan agraria.
Seseorang dapat memperoleh sertifikat atas tanah yang dikuasainya, tetapi persoalan ketimpangan struktur penguasaan tanah belum tentu terselesaikan. Demikian pula penerbitan sertifikat tidak dengan sendirinya menyelesaikan konflik agraria, memperbaiki akses petani terhadap tanah, memberikan perlindungan terhadap masyarakat hukum adat, atau menjamin bahwa tanah digunakan secara produktif dan berkelanjutan untuk kepentingan masyarakat.
Karena itu, reforma agraria harus diarahkan pada perubahan nyata dalam struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah. Dalam konteks ini, sertifikasi tanah harus ditempatkan sebagai salah satu instrumen, bukan sebagai tujuan akhir reforma agraria. Tujuan akhirnya adalah terciptanya struktur agraria yang lebih adil, kepastian hukum yang substantif, pengurangan konflik agraria, peningkatan akses masyarakat terhadap tanah, serta peningkatan kesejahteraan subjek reforma agraria.
Kerangka tersebut menjadi semakin penting apabila dilihat dari hubungan reforma agraria dengan berbagai regulasi lain yang mengatur pertanahan. Salah satunya adalah Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah. Regulasi tersebut berkaitan erat dengan pengaturan hak pengelolaan, hak atas tanah dan administrasi pendaftaran tanah.
Sementara itu, Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021 mengatur mengenai Badan Bank Tanah. Kehadiran kedua regulasi tersebut menunjukkan bahwa reforma agraria tidak dapat dirancang secara terpisah dari rezim hukum mengenai hak pengelolaan, hak atas tanah, pendaftaran tanah, dan kelembagaan pengelolaan tanah.Di sinilah kebutuhan harmonisasi regulasi menjadi penting.
Apabila suatu Rancangan Undang-Undang Reforma Agraria dibentuk tanpa memperjelas hubungan antara Tanah Objek Reforma Agraria, hak pengelolaan, Bank Tanah, tanah negara, tanah terlantar, hak guna usaha, hak guna bangunan, serta objek redistribusi tanah, maka terdapat potensi terjadinya tumpang tindih kebijakan. Reforma agraria seharusnya tidak berhenti pada penetapan tanah sebagai objek reforma agraria, tetapi harus menjamin adanya kepastian mengenai bagaimana tanah tersebut benar-benar sampai kepada subjek reforma agraria yang menjadi penerima manfaat.Persoalan tersebut juga tidak dapat dilepaskan dari kebijakan tata ruang.
Tanah tidak hanya mempunyai status yuridis, tetapi juga mempunyai fungsi ruang yang menentukan bagaimana tanah tersebut dapat digunakan dan dimanfaatkan. Oleh karena itu, kebijakan reforma agraria perlu diintegrasikan dengan sistem penataan ruang. Data mengenai Tanah Objek Reforma Agraria seharusnya tidak hanya menjadi data administratif pertanahan, tetapi juga menjadi salah satu basis dalam perencanaan dan evaluasi tata ruang.
Integrasi tersebut penting untuk mencegah terjadinya situasi ketika tanah telah ditetapkan sebagai objek reforma agraria, tetapi pada saat yang sama terdapat kebijakan tata ruang yang mengubah atau membatasi pemanfaatannya sehingga tujuan redistribusi tanah tidak dapat diwujudkan secara optimal.
Persoalan tersebut semakin relevan ketika melihat kondisi empiris agraria di Indonesia. Tingginya pengaduan masyarakat terkait persoalan pertanahan menunjukkan bahwa persoalan agraria bukan hanya persoalan administratif, melainkan persoalan yang menyentuh kepentingan sosial dan ekonomi masyarakat secara langsung.
Ombudsman Republik Indonesia dalam berbagai publikasinya menempatkan persoalan agraria sebagai salah satu substansi yang banyak dilaporkan masyarakat. Kondisi tersebut menunjukkan adanya kesenjangan antara desain normatif hukum agraria dengan realitas pelayanan dan pengelolaan pertanahan di lapangan.
Salah satu persoalan yang memperlihatkan kompleksitas tersebut adalah konflik kepemilikan tanah dan dugaan praktik mafia tanah. Kasus di Sukaraja, Kabupaten Bogor, yang berkaitan dengan dugaan penyerobotan lahan warga menunjukkan bahwa kepemilikan formal melalui Sertifikat Hak Milik pun tidak selalu membuat masyarakat terbebas dari konflik. Dalam kasus tersebut, tanah yang diklaim sebagai milik warga dilaporkan mengalami pematokan dan klaim kepemilikan berdasarkan dokumen yang diduga bermasalah.
Kasus semacam ini menunjukkan bahwa persoalan agraria tidak hanya berkaitan dengan ada atau tidaknya sertifikat, tetapi juga berkaitan dengan integritas administrasi pertanahan, validitas dokumen, pengawasan, penegakan hukum, serta perlindungan masyarakat sebagai pemegang hak.Karena itu, RUU Reforma Agraria tidak seharusnya hanya diposisikan sebagai undang-undang yang mempercepat proses administrasi tanah. RUU tersebut harus menjadi instrumen hukum untuk memperkuat mandat konstitusional dan memperbaiki struktur agraria.
Reforma agraria yang sejati harus mampu menjembatani antara kepastian hukum, keadilan sosial, redistribusi tanah, perlindungan masyarakat hukum adat, pemberdayaan ekonomi, dan keberlanjutan lingkungan.
JUMHADI, S.H., Koordinator Nasional Beresin Indonesia, memandang bahwa apabila RUU Reforma Agraria akan dibentuk, maka desainnya harus terlebih dahulu memastikan harmonisasi dengan berbagai peraturan perundang-undangan yang telah berlaku. Harmonisasi tersebut terutama diperlukan antara UUD 1945, UUPA, Perpres Nomor 62 Tahun 2023, PP Nomor 18 Tahun 2021, PP Nomor 64 Tahun 2021, serta berbagai regulasi mengenai tata ruang, kehutanan, masyarakat hukum adat, dan pengelolaan sumber daya agraria.
Tujuannya bukan sekadar mencegah konflik norma, tetapi memastikan agar seluruh instrumen hukum tersebut bergerak menuju tujuan yang sama, yaitu terwujudnya keadilan agraria dan sebesar-besar kemakmuran rakyat. RUU Reforma Agraria juga perlu memberikan kejelasan mengenai posisi dan prioritas Tanah Objek Reforma Agraria dalam hubungannya dengan Hak Pengelolaan dan Bank Tanah.
Kejelasan tersebut penting agar tanah yang secara substansial memenuhi kriteria sebagai objek reforma agraria tidak kehilangan orientasi redistributifnya karena masuk ke dalam mekanisme pengelolaan tanah yang tidak secara langsung menghasilkan redistribusi kepada masyarakat.
Dalam konteks ini, diperlukan batasan, prosedur, dan mekanisme pengawasan yang jelas agar kebijakan pengelolaan tanah tetap konsisten dengan tujuan reforma agraria.Selain itu, RUU Reforma Agraria perlu memberikan kriteria subjek reforma agraria yang jelas dan terukur. Petani tidak bertanah, petani penggarap, masyarakat miskin, masyarakat hukum adat, serta kelompok masyarakat yang mempunyai hubungan nyata dengan tanah perlu memperoleh kepastian mengenai kedudukan dan prioritasnya.
Hal ini diperlukan agar redistribusi tanah tidak hanya berhenti pada penetapan objek, tetapi benar-benar menghasilkan penerima manfaat yang jelas. Pada saat yang sama, perlu dibangun mekanisme yang dapat mencegah terjadinya pengalihan tanah hasil redistribusi secara tidak terkendali sehingga dalam jangka panjang justru terjadi kembali konsentrasi penguasaan tanah.Persoalan kelembagaan juga menjadi bagian penting dalam desain RUU.
Kewenangan lembaga yang menangani reforma agraria harus disertai mekanisme checks and balances, transparansi, pengawasan publik, serta partisipasi masyarakat. Reforma agraria tidak seharusnya hanya menjadi urusan birokrasi pertanahan, karena dampaknya bersentuhan langsung dengan kehidupan petani, masyarakat lokal, masyarakat hukum adat, pemerintah daerah, serta berbagai kelompok yang berkepentingan terhadap tanah.
Oleh karena itu, partisipasi masyarakat harus ditempatkan sebagai bagian substantif dari proses reforma agraria, bukan sekadar formalitas dalam pembentukan kebijakan.Pada saat yang sama, pembentukan RUU Reforma Agraria perlu didukung oleh riset empiris yang dapat menguji apakah kebijakan reforma agraria selama ini benar-benar menghasilkan perubahan struktur agraria.
Salah satu penelitian yang penting adalah membandingkan luas Tanah Objek Reforma Agraria yang ditetapkan dengan luas tanah yang benar-benar telah diredistribusikan kepada masyarakat. Penelitian lain dapat membandingkan tanah eks-HGU atau eks-HGB yang tersedia dengan tanah yang kemudian dialihkan ke dalam skema Hak Pengelolaan atau Bank Tanah pada periode yang sama.
Data semacam ini diperlukan agar pembahasan reforma agraria tidak hanya didasarkan pada jumlah kebijakan dan program yang telah dibuat, tetapi juga pada perubahan nyata yang terjadi di lapangan.Evaluasi terhadap kinerja Gugus Tugas Reforma Agraria juga penting dilakukan dengan menggunakan data pemerintah, ATR/BPN, pemerintah daerah, serta sumber-sumber masyarakat sipil yang relevan.
Evaluasi tersebut dapat digunakan untuk melihat bagaimana proses identifikasi objek reforma agraria, redistribusi tanah, penyelesaian konflik, pemberdayaan ekonomi, serta partisipasi masyarakat benar-benar berjalan. Demikian pula, diperlukan penelitian mengenai dampak sosial dan ekonomi kebijakan Bank Tanah terhadap petani penggarap, masyarakat lokal, dan masyarakat hukum adat sehingga kebijakan pengelolaan tanah dapat dinilai berdasarkan dampaknya terhadap masyarakat.Pada akhirnya, reforma agraria harus dikembalikan pada akar konstitusionalnya.
Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 memberikan mandat bahwa penguasaan negara atas bumi, air, dan kekayaan alam harus diarahkan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. UUPA kemudian memberikan dasar hukum bagi pengaturan hubungan manusia dengan tanah, fungsi sosial tanah, pembatasan penguasaan, serta redistribusi tanah. Perpres Nomor 62 Tahun 2023 memperkuat kerangka tersebut dengan menempatkan legalisasi aset, redistribusi tanah, pemberdayaan ekonomi, kelembagaan, dan partisipasi masyarakat sebagai bagian dari pelaksanaan reforma agraria.
Karena itu, RUU Reforma Agraria harus melampaui pendekatan administratif. Reforma agraria sejati bukan sekadar memperbanyak sertifikat, mempercepat pendaftaran tanah, atau memperbaiki basis data pertanahan. Reforma agraria sejati adalah proses konstitusional untuk memperbaiki struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah agar lebih adil, memberikan kepastian hukum yang substantif, menyelesaikan konflik agraria, melindungi masyarakat hukum adat dan kelompok rentan, serta memastikan bahwa sumber daya agraria benar-benar memberikan manfaat bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Dengan demikian, kritik terhadap RUU Reforma Agraria bukanlah penolakan terhadap kebutuhan pembentukan regulasi baru, melainkan dorongan agar regulasi tersebut memiliki desain hukum yang benar-benar mampu menghubungkan konstitusi dengan realitas agraria. RUU tersebut harus mampu menjembatani norma Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, prinsip-prinsip UUPA, kebijakan reforma agraria dalam Perpres Nomor 62 Tahun 2023, rezim HPL dan pendaftaran tanah dalam PP Nomor 18 Tahun 2021, kebijakan Bank Tanah dalam PP Nomor 64 Tahun 2021, serta kebijakan tata ruang dan perlindungan masyarakat hukum adat.
Tanpa integrasi tersebut, reforma agraria berisiko kembali berhenti pada administrasi pertanahan, sementara persoalan mendasar mengenai ketimpangan penguasaan tanah dan konflik agraria tetap berlangsung.
( Red-Jum)
